Paradoks skuteczności organizacji funkcjonalnej

Paradoks skuteczność organizacji funkcjonalnej.
Wiesław Dziergawka
ORCID: 0009-0000-8550-2525

1. Wstęp.

Paradoks, to według słownika języka polskiego, zaskakujące stwierdzenie, sprzeczne z przyjętą opinią .[1] Paradoks w ujęciu Lacoue-Labarthe’a to jednak nie tylko pogląd sprzeczny czy zaskakujący (niezwyczajny i rażący). [2] Zakłada on także ocieranie się o skrajności, coś w rodzaju „pełnej maksymalizacji”, określanej w logice. Jest to w istocie ruch hiperboliczny, przez który próbuje się ustanowić równowagę przeciwieństw z zasady najskrajniejszych w swej przeciwstawności. Dlatego właśnie formułą paradoksu jest podwojenie superlatywu, np.: ,,im bardziej szalony, tym mądrzejszy” [3]. Paradoks określa się przez niekończącą się wymienność bądź hiperboliczną tożsamość przeciwieństw [4].
W opracowaniu na przykładzie działania urzędu przedstawiono paradoks jego skuteczności. Autor dowodzi w opracowaniu, iż organizacja o strukturze funkcjonalnej, jaką jest dowolny urząd, pomimo wybitnej skuteczności w realizacji swoich regulaminów, terminowości sprawozdań, realizacji najwymyślniejszych nawet zestawień i analiz, nie jest skuteczna względem jedynego podmiotu, wobec którego ma być skuteczna, wobec obywatela. Struktura funkcjonalna cechuje się bowiem specyficznym rodzajem nie tylko przepływu wiedzy i dokumentów, ale równocześnie, nacechowana jest także specyficznym rodzajem lojalności zamkniętej w szczelnych silosach zadaniowych, która to nakazuje bycie podporządkowanym wewnętrznym regułom gry, nawet do granic śmieszności. Nie ma to nic wspólnego z nowoczesnymi zasadami zarządzania, jak chociażby z kaizen [5]. Dlatego im skuteczniejszy urząd i urzędnik w egzekwowaniu niezbędnych w jego mniemaniu (a niewiele znaczących, oględnie mówiąc dla wszystkich innych) tabel, sprawozdań, tym paradoksalnie, jest on mniej skuteczny. Nie ma większego marnotrawstwa, niż doskonałe wykonywanie pracy, która w ogóle nie powinna być wykonywana. Aby osiągnąć rzeczywistą skuteczność, należy przede wszystkim skupić się na potrzebach klienta, wiedząc, że każda praca to w istocie zestaw procesów. [6].W organizacji funkcjonalnej jest to niezmiernie trudne. Wręcz niewykonalne.
Na zakończenie wstępnych rozważań o paradoksie, myśl J. J. Rousseau, przedstawiona w jego dziele ,,Emil”: „Czytelnicy, wybaczcie mi moje paradoksy: trzeba je tworzyć, kiedy się rozmyśla, nie bacząc na to, co powiecie, wolę być człowiekiem paradoksów niż człowiekiem przesądów ”[7].

2. Skuteczność, sprawność, produktywność, wydajność, efektywność.

W odbiorze powszechnym, pojęcia takie jak: skuteczność, sprawność, produktywność, wydajność czy efektywność często traktuje się dla uproszczenia niemal synonimicznie [8].
Choć zdaniem autora nie to poważnym błędem merytorycznym, zważywszy iż są to pojęcia wieloznaczne, opisujące zjawiska ekonomiczne spokrewnione, warto z uwagi uczciwość badawczą zasygnalizować różnice ontologiczne między nimi. W opracowaniu przedstawiony będzie problem skuteczności organizacji funkcjonalnej. Skuteczność, zdaniem autora w organizacji funkcjonalnej jest paradoksem, anomalią, której istnienie nie stanowi bynajmniej o wartości dodanej pojawiającej się u ostatecznych beneficjentów tej organizacji. Jako wzorcowa organizacja o strukturze funkcjonalnej opisany zostanie przykładowy urząd. Skuteczność to stopień zrealizowania zakładanych celów. Norma ISO 9000:2026 definiuje skuteczność jako stopień, w jakim planowane działania zostały zrealizowane, a planowane, zakładane wyniki zostały osiągnięte. [9] Według T. Kotarbińskiego, skuteczność polega na tym, że przedsięwzięte środki doprowadzają w przewidzianej, zaplanowanej drodze (zaś nie przypadkiem) do zamierzonego dzieła. Mówiąc inaczej, skuteczne działanie sprowadza się planowanego, uzyskiwania oczekiwanych rezultatów . [10] Sprawność jest pojęciem zapożyczonym z nauk fizycznych. Oznacza tam stosunek energii wydanej do pobranej. Jako pojęcie ekonomiczne, zdaniem T. Kotarbińskiego w sensie uniwersalnym definiuje walory praktyczne takie jak korzystność i ekonomiczność rozwiązania .[11] Wydajność czynników produkcji jest wskaźnikiem wielkości wykorzystania przez organizację wszystkich jej potencjalnych i rzeczywistych zasobów, takich jak: kapitał, praca, materiały do wytwarzania jej produktów lub usług (wytworów organizacji) .[12] Produktywność to stosunek ilości wytworzonych dóbr lub usług do wykorzystanych zasobów .[13] Efektywność, zaś to zdolność osiągania zamierzonych rezultatów przy minimalnym wykorzystaniu zasobów, czyli stosunek efektów do poniesionych nakładów. Efektywność (niem. Effektiv, ang. effectiue, fr. effectif, łac. eflectiuus 'skuteczny') w literaturze przedmiotu często utożsamiana ze skutecznością działania, pojęcia te są więc jak wskazano, często traktowane synonimicznie [14].Podsumowując, skuteczność analizowana jest na podstawie stopnia zbliżenia się do zamierzonego, zaplanowanego określonego rezultatu, niezależnie jednak od kosztów czy użytych zasobów materialnych lub ludzkich. Dlatego w wypadku działalności urzędu, który z natury rzeczy nie podlega weryfikacji ekonomicznej efektywności, jego wysoka skuteczność w realizacji zadań ustalanych wewnętrznie (regulaminy, sprawozdania, zestawienia, analizy) nijak się ma do prawdziwej skuteczności z punktu widzenie klienta.

3. Podejście funkcjonalne w organizacji.

Niezależnie od hierarchii w szczeblach administracji, wszystkie urzędy w naszym kraju mają strukturę funkcjonalną. Struktura administracji publicznej w Polsce jest wybitnie skomplikowana i dzieli się na trzy główne obszary: administrację rządową samorządową oraz inne jednostki administracyjne. Na poziomie centralnym funkcjonują ministerstwa i urzędy centralne, które mają za zadanie wdrażanie polityki państwowej oraz zarządzanie sprawami ogólnokrajowymi. Każde ministerstwo koncentruje się na kluczowych w swojej definicji dziedzinach. Administrację samorządową tworzą: urzędy wojewódzkie, marszałkowskie, starostwa powiatowe, urzędy miast i gmin. Wszystkie one dosłownie zbudowane są organizacyjnie na podstawie podobnych schematycznych rozwiązań rodem z przełomu XIX/XX w. Struktura funkcjonalna w swoim klasycznym ujęciu została zaproponowana jeszcze przez F. W. Taylora. Frederick Winslow Taylor był amerykańskim inżynierem i prekursorem nauki organizacji i zarządzania. Wprowadzał, na początku XX w., innowacyjne jak na tamtą epokę rozwiązania organizacyjne. Jego książka z 1911 roku: ,,Zasady naukowego zarządzania”, została uznana za jedną z najważniejszych w tej dziedzinie nauki. Podobnym bestsellerem zostało ,,Zarządzanie warsztatem wytwórczym" z 1903 roku. To w nich opisano zasady organizacji liniowej oraz funkcjonalnej. W strukturze funkcjonalnej tworzone są bloki, stanowiska pracownicze z określonym ściśle zakresem władzy i decyzyjności. Struktura ta realizuje zasadę wyodrębnienia i rozgraniczenia swoich zadań od innych jednostek w organizacji oraz dąży do utrzymania i przede wszystkim, rozszerzenia swoich kompetencji. Struktura taka posiada ponadto rozbudowane, hierarchiczne i wieloszczeblowe aparaty kontrolne .[15] Wizualnie urząd, to wyodrębnione pomieszczenia, biura i gabinety, w których w każdym, w pewnym tylko zakresie, odbywa się realizacja zadań cząstkowych, wysoko wyspecjalizowanych, podzielonych funkcjonalnie i tematycznie według kryteriów mających swój początek w pierwszych latach XX w. Wyposażenie urzędu odbywa się myśl zasady: ,,to, co podoba się oku, wyobraźni, umysłowi, jest zgodne z aspektem harmonii organizacji .”[16] Nie trzeba dodawać, że tym okiem, jest oczywiście oko Szefa. Poszczególne piony organizacyjne wykazują z czasem skłonność do autonomizowania się, tym bardziej widoczną, im bardziej są rozbudowane. A jak wskazano powyżej, rozwój rozumiany jako zwiększanie liczebności etatów zagarnianie terytoriów (pomieszczeń) jest jednym z głównych rzeczywistych zadań, departamentów, wydziałów. W wyniku rozrostu ilościowego etatów, następuje zgodnie z prawem Brooksa, spadek efektywności pracy .[17] Realizowane działania muszą być zatem coraz ściślej koordynowane za pomocą wielu, najczęściej biurokratycznych reguł .[18] Pojawia się więc nie tylko urzędnicza specjalizacja, standaryzacja i formalizacja działań, ale także rozbudowana hierarchia i biurokracja.
W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że termin biurokracja został utworzony we Francji
w XVIII wieku. Pochodzi on od francuskiego słowa bureau, co oznacza urząd, oraz greckiego kratos – władza, siła, rząd. Początków administracji, której zdegenerowaną emanacją stała się następnie biurokracja, upatruje się w tworzeniu przez starożytnych władców organizacji państw – imperiów. Tworzyli oni struktury, które umożliwiała szybką i wysoce skuteczną mobilizację zasobów ludzkich i materialnych na potrzeby podbojów. W okresie pokoju zaś organizacja zajmowała się poborem podatków na utrzymanie dworu będącego ośrodkiem scentralizowanej władzy. Pozwalało to władcy na skupienie pełni decyzyjności przy równoczesnym takim zgromadzeniu kapitału i zasobów, aby zdobyć się na niezależności od możnych [19]. W miarę rozwoju gospodarki, upływu wieków od czasów starożytnych satrapów oraz w obliczu globalnych procesów u progu XX wieku, zaistniała potrzeba zastosowania nowego modelu sprawowania władzy w organizacji. Za prekursora i twórcę pierwszych prawdziwie nowoczesnych popartych fundamentem naukowym struktur organizacyjnych uważa się Maxa Webera. Jest on ojcem koncepcji biurokracji czystej .[20] W ujęciu Webera każda, administracja ukierunkowana była pierwotnie na celowość, ponieważ każdy rozważa: „cel, środki i skutki uboczne oraz racjonalne środki w odniesieniu do celów .”[21] Z czasem jednak, celowość, jak zauważa Weber, musiała ustąpić dyscyplinie.
I dokładnie w tym miejscu zaczyna się paradoks skuteczność urzędu, a kończy się zdaniem autora, racjonalność. Jest to również wstęp do wszelkich totalitaryzmów. Otóż Weber stwierdza, że honor urzędnika „[...] polega na umiejętności, by w sytuacji, gdy wbrew jego zdaniu, nadrzędna wobec niego władza obstaje przy poleceniu, które wydaje mu się niesłuszne, wykona je na odpowiedzialność wydającego to pozwolenie w sposób sumienny i dokładny, tak, jak gdyby odpowiadało ono własnemu przekonaniu urzędnika. ”[22] Bez złośliwości, ale nie trzeba chyba zaznaczać, że Max Weber był Niemcem. Nie ma w jego pojęciu honoru urzędnika miejsca ani na urzędowe odstępstwo, ani na krytyczne myślenie. Słusznie ostrzega H. Arent: ,,Rozrost ingerencji administracji w imię utrwalania procesu racjonalizacji powoduje, że jej przepisy w coraz szerszym stopniu określają, jak ludzie mogą się zachowywać, by nie naruszyć przez nią ustalonego porządku. Tym samym administracja realizująca model biurokratyczny dąży do przejęcia władzy w sposób niewidoczny, usiłując zastąpić prawo serią własnych rozporządzeń” .[23] Mamy więc twórczość normatywną organów nieuprawnionych, ultra vires, które za wszelką cenę starają się stwarzać pozory legalizmu.
W innym opracowaniu ta sama autorka stwierdza: „Rządy biur i instytucji w odróżnieniu od rządów ludzi, jednego człowieka, grupy lub masy – to niestety są rządy nikogo i z tego właśnie powodu jest to chyba najbardziej nieludzka i okrutna forma sprawowania władzy. ”[24] Sprawa jednak jest zdaniem autora jeszcze bardziej prozaiczna, tak jak banalne jest nawet najstraszniejsze zło. Arendt praźródła bestialstwa machiny totalitaryzmu w tym administracyjnego dehumanizowania ofiar, upatruje w przenoszeniu w Niemczech tradycji wojskowej dyscypliny utrwalanej za pomocą dekretów i sprawozdań do urzędów .[25] W polskiej myśli z zakresu nauk teorii organizacji dominuje inne podejście. Jak stwierdza Kotarbiński: „nie trudno nie przyznać, że co innego jest robić dobrze to, co się robi, a co innego — dobrze postępować. Można bowiem nader sprawnie wykonywać haniebne zadania. Nam zaś idzie o to, by sprawne działanie służyło godziwym celom. [26] W innej pracy zaznacza: „dzielny jest mianowicie ten i tylko ten, kto działa sprawnie w sprawie godziwej. Celowość, energia i ekonomiczność na usługach niecnego zamiaru, nie tylko nie wystarczają do uzasadnienia dodatniej oceny moralnej za całość działania, lecz przeciwnie wzmagają jej negatywny charakter. ”[27] Sama budowa funkcjonalna struktury urzędów, nie tylko jest archaiczna, niesie ponadto ze sobą pierwiastek pozornej skuteczności opartej na banalnych zasadach podporządkowania i zależności.
Nie warunkuje ona potrzeby badania potrzeb klientów, ponieważ zogniskowana jest wewnętrznie. Podejście funkcjonalne opiera się na przemożnej chęci zaspokojenia wymagań przełożonego, który przydziela pracę i egzekwuje jej wykonanie. To bezpośredni przełożony staje się zarówno klientem, beneficjentem jak i kontrolującym w takim systemie. Oczywiście przełożony wymaga przestrzegania stosownych reguł, regulaminów, wzorów i druków, które to, o cóż za zdziwienie, najczęściej są jego autorstwa. Prowadzi to automatycznie do przesunięcia punktu ciężkości wykonywanej pracy ze skutków działania na sposób działania. I to jest podstawowe źródło problemu z organizacjami funkcjonalnymi. Zgodność z regulaminami, mistrzostwo w wytwarzaniu optymalnych tabel i zestawień stają się wykładnią sprawności. Zgodność podjętych działań z ustalonymi wewnętrznie regulaminami staje się najwyższym dowodem sprawności. [28] Powstaje biurokracja, sformalizowane formy komunikacji, lub poprawniej - wymiany danych, gdzie nadrzędność pieczątek, formularzy, tabel i podpisów, nadrzędność nad ludźmi i ich problemami, jest oczywista .[29]

4. Podsumowanie

Aby zbudować sprawną administrację, rzeczywiście skuteczną i efektywną oraz adekwatną do wymogów lat 20-tych XXI w., nie można opierać się na fundamentach teoretycznych zeszłego stulecia. Oczywiście nie jest rzeczą prostą porzucić swoje ministerialne, marszałkowskie, wojewódzkie, czy nawet gminne królestwa. Tyle etatów. Tyle spółek. Tyle władzy. Niestety, gdybyśmy chcieli rzeczywiście reformować kraj, należałoby po pierwsze zlikwidować te archaiczne skanseny organizacji funkcjonalnych. Po drugie w dobie cyfrowego obiegu dokumentów, nie są nam potrzebne ogromne gmachy i biura. Po trzecie wreszcie, należy dążyć do kompleksowego załatwiania spraw a nie dokumentów. Urząd ma rozwiązywać problem,
a nie być jego generatorem. Struktury należy maksymalnie uprościć, zmniejszyć ilość ministerstw, urzędów i urzędników. Szkoda środków publicznych na opłacanie wirtuozów przystawiania pieczęci na nikomu niepotrzebnych drukach, analizach i tabelach, które po wykonaniu i tak lądują w przepastnych archiwach. Upraszczajmy system na ile tylko się da. Nie będzie to zadanie łatwe, ale w obliczu zadłużenia państwa już jest konieczne. S. Jobs, twierdził: „To, co proste, może być trudniejsze niż to, co skomplikowane. Trzeba ciężko pracować nad umiejętnością wydobywania czystej myśli, która pozwala upraszczać ”[30]

Bibliografia i miejsca cytowani w tekście w kolejności chronologicznej:

1. S. Dubisz (red.), E. Sobol (red.), Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa 2003, t-4.
2. P. Lacoue-Labarthe, Diderot: paradoks i mimesis. Przeł. J. Margański, Warszawa, 2002, s. 183–198.
3. Ibidem.
4. Ibidem.
5. M. Imai, Gemba, Kaizen. Zdroworozsądkowe podejście do strategii ciągłego rozwoju, Profes, Warszawa 2012, s.37.
6. Ibidem, s.43.
7. J.J. Rousseau, Emil, czyli o wychowaniu. Przeł. W. Husarski. Ossolineum, Wrocław, s.90.
8. E. Bukłaha, Sukces, skuteczność i efektywność w zarządzaniu projektami [w:] Studia i prace Kolegium Zarządzania i Finansów, Zeszyt naukowy 113, s. 24-35
9. https://www.iso.org/standard/9000_ ISO 9000:2026 Quality management — Fundamentals and vocabulary,
10. J . Zieleniewski, Organizacja i zarządzanie, PWN, Warszawa 1969, s. 225.
11. Ibidem, s.232.
12. R.D. Gilbert, J.A. Stoner ,E.R Freeman, Kierowanie, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2011, s.171.
13. S. Nowosielski, Skuteczność i efektywność realizacji procesów gospodarczych. W: T. Dudycz (red.), Mikroekonomiczne aspekty funkcjonowania przedsiębiorstw, Wrocław 2008,s. 39–46.
14. Ilustrowany słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, s 141.
15. Patrz: R. Griffin, Podstawy zarządzania organizacją, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa, 2017.
16. T. Pszczołowski, Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji, Ossolineum, Wrocław-Warszawa- Kraków-Gdańsk 1978.s, 190.
17. W. Dziergawka, Prawo Brooksa w zarządzaniu zespołem. Analiza przyczyn ujemnej efektywności w: https://edukator.edux.pl/artykuly.php#google_vignettem [20.10.2026]
18. M Hopej, R. Kamiński, Struktury organizacyjne współczesnych organizacji, Oficyna Wydawnicza Politechniki Wrocławskiej, Wrocław 2010, s.25.
19. W. Dziergawka, Kontrola państwowa w Polsce, Przedsiębiorstwo i Prawo, nr 19/2025 ,s.51-74.
20. M. Weber, The Theory of Social and Economic Organization, William Hodge and Company Limited, London 1947, s. 297–329.
21. M. Weber, Gospodarka i społeczeństwo, Warszawa 2002, s. 19.
22. M. Weber, Polityka jako zawód i powołanie, [w:] Polityka jako zawód i powołanie, Kraków 1989, s. 32.
23. H. Arendt, Korzenie totalitaryzmu, Warszawa 1993, s. 228.
24. H. Arendt, Odpowiedzialność osobista w warunkach dyktatury, [w:] Odpowiedzialność i władza sądzenia, Kraków 2003, s. 64.
25. H. Arendt, Korzenie totalitaryzmu, Warszawa 1993, s. 228.
26. T. Kotarbiński, Hasło dobrej roboty, Warszawa 1984, s. 188.
27. T. Kotarbiński, Drogi dociekań własnych, Warszawa 1986, s. 176.
28. Cz. Sikorski, Wolność w organizacji, Antykwa, Kluczbork- Łódź, 200, s.35.
29. Por: K. Krukowski, M. Siemiński, Zarządzanie procesowe w administracji publicznej, Współczesne Zarządzanie, 201 , nr 1.
30. K. Segall, Obłędnie proste, Wydawnictwo G+J, Warszawa 2013,s.321